时评：把中等城市作为扩大内需的着力点2009-2-25 8:33:00　阅读 次 参与讨论()

加快中等城市基础设施建设 带动产业结构升级 沟通城乡和区域经济发展 转化农村剩余劳动力

内容提要：2008年，受国际和国内多重不利因素影响，中国经济开始转入下降通道。在没有形成新的市场投资热点之前，政府投资的拉动作用以及社会投资的跟进程度将是有限的，短期内宏观经济很有可能“启而不动”。为此，建议下一步应将“中等城市”作为扩大内需的着力点。通过加快中等城市城镇基础设施建设，进一步扩充市场容量和扩大市场需求，带动民间投资增长和激活居民消费，进而消化过剩产能和实现产业结构升级。

一、宏观经济有可能 “启而不动”

近一段时期以来，随着一系列强有力宏观调控措施的实施，政策的积极效果开始有所显现。主要体现在：工业增速小幅反弹；钢铁、电力等主要工业产品生产有所恢复；货币信贷增速明显加快；部分商品出口开始有所回升；消费需求实际增长有所加快。虽然目前经济运行和前几个月相比出现了一些积极变化，但这并不意味着宏观经济由此可以扭转下滑势头，经济下行的压力依然较大，宏观调控政策效果还有待于进一步观察，短期内宏观经济很有可能“启而不动”。

（一）对市场预期的不确定可能使政府扩大公共投资启动经济的举措得不到企业的响应

当前，美、日、欧三大经济体已经陷入衰退，新兴市场经济体的增长速度也开始明显放缓，亚洲一些对贸易依赖度较高的国家出口受到严重冲击。目前，对全球经济最乐观的估计也要到今年年底才可能复苏。2009年全球性经济衰退除了从市场需求、市场价格、汇率和外资利用等几个方面对我国经济发展产生消极作用外，更严重的是影响国内外投资者对经济前景的信心，悲观预期很可能使政府扩大公共投资启动经济的举措得不到企业的响应。

1998年我国应对亚洲金融危机采取积极的财政政策，连续几年增发长期建设国债扩大政府支出，投资和经济增长直到2000年才开始逐渐回升，而此时也正值世界经济开始回暖。当前我国面临的国际环境比1998年要严峻得多，因此，在全球经济没有企稳之前，无论是国际资本还是国内社会投资者都将有可能非常谨慎，市场预期不乐观将使启动经济面临一定的难度。

（二）外部需求持续低迷将会进一步加深对我国经济增长的负面影响

外需萎缩将从三个方面对我国经济造成不利影响。一是影响出口增速进一步回落，外需对经济增长的贡献率明显下降。近几个月来，我国进口降幅大于出口，进口在某种程度上是外需的先行指标，出口快速下滑、进口以更快速度下滑，预示着未来我国出口前景依然十分严峻。历史经验表明，加工贸易进口增速的大幅度回落是加工贸易出口增速大幅度回落的前导，由此可以判断，今年我国的出口形势不容乐观，尤其是一季度的出口形势将会更加严峻，我们预计全年出口增长率有可能降至零左右，出口不但可能对GDP增长没有贡献，甚至有可能还会拖累经济增长。二是金融危机对我国外贸的冲击已经开始从传统大宗商品向机电等电器及高新技术产品蔓延，今年外销产品对国内市场的冲击将会更加明显，国内市场竞争更加激烈，产能过剩压力会进一步增大。出口企业亏损或破产将继续增加，就业压力进一步增大。三是长期以来，我国出口需求与投资需求之间有着密切的联动性，出口增长大幅回落必然将带动与出口相关的投资需求下降，进而将影响整个投资增长放缓。

（三）短期内居民消费结构升级空间有限，扩大内需的乘数效应比预期的可能要小

当前我国启动经济的宏观背景与1998年亚洲金融危机时相比有着很大的不同，最突出的表现在1998年经济实现软着陆后国内需求开始酝酿着巨大的扩张力，尤其是居民“吃、穿、用”需求满足以后，“住”和“行”在住房体制改革和扩大内需政策的共同刺激下迅速掀起了新一轮消费结构升级的高潮。然而，目前房地产和汽车市场经过近10年的高增长后开始进入调整期，且调整有可能持续一段时间。扩大政府投资其目的是带动社会投资，而社会投资增长必须要借助消费结构升级这一载体来实现。由于住房和汽车消费短期内难以回升，至今又没有新的可替代的消费热点出现，社会投资很难跟进，扩大内需的乘数效应可能比预期的要小。居民住房和汽车消费结构升级受阻，还将导致加工能力严重过剩，尤其是建材以及家用电器等耐用消费品生产能力闲置，市场供大于求的矛盾将会更加突出。

综合以上分析，当前我国经济增长有可能面临“启而不动”、陷入中期低迷的局面。扩大内需的关键在于尽快消化存货和解决过剩生产能力升级问题，这不仅仅是短期经济增长的需要，同时也是推动我国工业化进程中产业结构不断升级的需要。实现这一目标必须要启动与过剩供给能力相对应的市场需求，只有真正启动这部分需求，才能缓解经济下行压力，解决经济运行所面临的需求不足和供给过剩的双重矛盾，使经济重回上升通道。

二、下一步应将中等城市 作为扩大内需的着力点

理清制约当前经济增长的主要矛盾和找准宏观调控的切入点，是确保2009年经济实现8%增长目标的关键。为此，建议下一步将中西部地区目前市区非农业人口在40万以上的中等城市和部分发展较慢的大城市作为扩大内需的着力点，通过加快中等城市城镇基础设施建设，带动民间投资增长和激活居民消费，进而带动产业结构升级和中西部地区小城镇经济发展以及农村人口的转移，这是解决中国短期经济增长和长期协调可持续发展的重要战略选择。

城市规划部门一般是按城市人口规模划分城市等级，分为特大城市（市区非农业人口超过100万，其中超过200万为超大城市）、大城市（市区非农业人口在50万至100万之间）、中等城市（市区非农业人口在20万至50万之间）、小城市（市区非农业人口低于20万的设市地区）四个等级。目前一些大城市、尤其是特大城市内部空间的承载力已经达到极限（包括基础设施、环境人口和就业容量等等）,进一步扩大内需的空间和其效果远不如中等城市大。中等城市作为连接大城市和小城镇之间的必要纽带具有重要的地位和作用，拥有广阔的发展空间。表现在：大城市经过近年来的扩张大规模的城市基础设施建设高潮已经过去，继续“摊大饼”式的模式其弊端显而易见；重化工业等一些主要产业外移在许多大城市已是大势所趋；房地产业因土地成本增加、房屋空置率上升，短期内需求回升的难度较大；汽车消费因道路、停车等问题明显受到限制。而小城镇由于缺乏相应的产业和就业主体支撑，实际消费能力难以快速增长。中等城市作为连接大城市和小城镇之间的必要纽带具有重要的地位和作用，拥有广阔的发展空间。

从长期来看，中等城市既能够发挥工业生产与城市社区的集聚效应，又能够避免城市人口过度密集可能引发的弊病，具有经济效益和生态效益双赢的比较优势。中等城市位于城市群的城乡接合部，加快其发展可以起到沟通城市和农村之间的桥梁作用，扭转目前我国存在的大中小城市发展差异较大的局面，通过加快中等城市发展从而实现城乡协调发展的目标。

从短期来看，政府扩大公共投资的乘数效应将会非常显著。第一，大规模的城市基础设施建设，可以激发地方政府和民间投资热情，带动投资需求回升。第二，通过改善基础设施等方面的硬环境，不但可以提高中等城市承接沿海地区加工工业和大城市重化工业产业转移的能力，促进产业结构升级，而且能够有效刺激住房和汽车消费。近年来，居民住房和汽车消费结构升级主要集中在特大城市和超大城市，在其发展空间有限而小城镇消费能力不足的情况下，大规模增量的居民消费结构升级必须要依托发展中等城市这一连接城乡的重要载体来实现。第三，可以尽快吸纳返乡农民工就业，增加农民收入，实现农村剩余劳动力就地转化。受金融危机冲击，目前我国有2000万农民工失业返乡，如果再加上每年新增600万至700万新增农民工，今年共有2500万农民就业需求。近年来，以中原城市群、武汉城市圈、湘株潭城市群为代表的城市群发展迅速，这些城市群有一个很重要的特点，就是特大城市与若干个大城市、中等城市之间形成协作和互动。加大对中部地区城市群的基础设施投入力度，必然会有效缓解农民工失业带来的就业压力，同时还可以增强中心城市的集聚、辐射能力，实现三次产业协同发展，既注重提高劳动生产率，又着眼于扩大就业容量，促进农民有序转移、城市有序发展，形成支撑区域经济发展和人口集聚的重要载体。

三、加快中等城市发展 应该注意的两个问题

第一，要以规划为先导，严格土地管理制度和城镇建设新上项目审批制度。扩大政府基础设施公共投资并不是再搞新一轮“造城运动”。进入新世纪以来的经济扩张期，我国掀起了一轮以地方政府为主导的“造城运动”。一些地方政府（包括一些经济还不发达、且较落后的中等城市）大兴大广场、豪华办公楼、高档宾馆以及房地产投资等建设，导致我国自2003年以来固定资产投资反复过热，造成土地等资源的极大浪费，增大了宏观调控的成本和难度。为防止地方政府再搞新一轮“造城运动”，必须先期做好城镇规划，在合理的城镇规划基础上进行建设；同时要严格土地管理制度和城镇建设新上项目审批制度，防止搞与经济发展水平不相适应、不切实际的摊大、过于超前的城镇化建设。对于已经具备一定建设规模和基础的中等城市，要加快其道路、电网、通信、污水和垃圾处理等市政工程建设，尽快完善配套设施，使其发挥承接大城市产业转移和对小城镇以及农村的辐射带动作用。

第二，加快推进财税体制改革，进一步拓展地方融资渠道。上一轮加快城镇化建设，地方政府主要通过大力发展房地产业，以“卖地生财”的方式来弥补辖区内财政资金的不足。而目前房地产市场进入调整期，土地流拍以及严格的土地管理制度，使地方政府以土地生财的路基本被堵死。今年各级财政减收增支的压力都比较大，保增长所需要的中长期建设资金相对短缺，建议适当扩大国债转贷地方规模，同时，加快企业债券发行核准工作，允许符合条件的地区先行试点项目收益债券等新品种。此外，可赋予地方适度的税收立法权限。营业税、房产税、城市维护建设税、教育费附加等税种与服务业（特别是生产性服务业）关联度较强，同时也具有区域性强、税基稳定的特点。对上述税种立法权进行灵活管理，适度放权，可以充分发挥地方政府对于区域产业发展和结构调整的主动性和积极性。

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